Leseporbe 2 / 2003

Eine empirische Analyse von Landtagsdokumenten

Suchtprävention und Politik.

Von der Politik wird häufig ein sehr hoher Anspruch an die Suchtprävention formuliert. Diese soll die Drogenprobleme lösen, kommendes Elend verhindern und wird als wichtigste Säule der Suchtpolitik angesehen.(1) Eine solche funktionale Zuweisung der Suchtprävention findet parteiübergreifend statt. Einige Politiker- Zitate, die in den letzten Jahren in den Landtagen gefallen sind, sollen das illustrieren: 

„Unbestritten ist, dass Prävention angesichts der weiter ansteigenden Zahl von Konsumenten sehr wichtig ist und nicht unterschätzt werden darf. Sie ist der Schlüssel dafür, dass wir dieses Problem in Zukunft in den Griff bekommen.“ 
Wolfgang Beuß, CDU, Hamburg, Juni 2000

„Wir wünschen uns eine gemeinsame Offensive im Bereich der Suchtprävention, denn nur die Prävention ist in der Lage,  weiteres Elend zu verhindern.“
Mathias Petersen, SPD, Hamburg, 
Dezember 1998

„Deshalb finde ich: Prävention ist das A und O der Suchtpolitik.“ 
Brigitte Lösch, GRÜNE, Baden-Württemberg, 
Oktober 2001

Dr. Jens Kalke, geboren 1962, Sozialwissenschaftler,  wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für interdisziplinäre Sucht- und Drogenforschung  (ISD, Hamburg).

In diesem Beitrag wird nicht untersucht, ob die Suchtprävention diesem universalen Anspruch gerecht wird beziehungsweise ob sie einen solchen überhaupt einlösen könnte. Hier sind berechtigte Zweifel angebracht. Stattdessen wird der Frage nachgegangen, ob sich der hohe Anspruch an die Prävention zumindest in der Qualität der politischen Debatte über die Suchtprävention widerspiegelt. Denn eigentlich müsste davon auszugehen sein, dass sich - bei einem solchen Anspruch - diese Diskussionen durch niveauvolle und produktive Auseinandersetzungen über den richtigen Weg in der Suchtprävention, durch Detailwissen und Fachkenntnisse der Politiker auszeichnen.

Im Einzelnen sollen folgende Fragen untersucht werden:
Wie wird in der Politik über das Thema Suchtprävention diskutiert?
Wie drückt sich der formulierte hohe Anspruch konkret in der politischen Debatte aus?
Wird über einzelne Maßnahmen und deren Wirksamkeit gesprochen?
Wird in der Politik über die Effektivität und Qualität von Suchtprävention diskutiert?

Methodik

Als Untersuchungsebene für diese Auswertung wurden die bundesdeutschen Landtage gewählt. Neben den Kommunen haben sie die Haupt- zuständigkeit für die Suchtprävention. Die Landesparlamente sind dabei ein relevanter Akteur: Beispielsweise entscheiden sie über finanzielle Zuwendungen für die Einrichtungen und haben zumindest ein Mitspracherecht bei den Suchthilfeplänen der Länder. Es kann also davon ausgegangen werden, dass sich hier die Art und Weise der politischen Thematisierung der Suchtprävention widerspiegelt.
Ausgewertet wurden Drucksachen und Plenarprotokolle.(2) Sie stellen eine geeignete empirische Grundlage dar, um feststellen zu können, wie sich die Landespolitiker inhaltlich mit dem Thema Suchtprävention auseinandersetzen. Im Einzelnen wurden für diese Analyse die Plenarprotokolle aus acht Landtagen aus dem Zeitraum 1998 bis 2002 und die Drucksachen von vier Landtagen aus den Jahren 1968 bis 1997 berücksichtigt.(3) Diese Datengrundlage kann als repräsentativ für das drogenpolitische und suchtpräventive Geschehen in den Landtagen der Bundesrepublik Deutschland angesehen werden.

Ergebnisse

Zunächst einmal kann festgestellt werden, dass sich die bundesdeutschen Landtage im Rahmen drogenpolitischer Diskussionen nur gelegentlich mit dem Thema „Suchtprävention“ beschäftigen. Etwa jede siebte Drucksache zum Thema „Drogen und Sucht“ bezieht sich (auch) auf die Suchtprävention (15 Prozent).(4) Werden die in diesen Drucksachen erhobenen Forderungen ausgezählt, beträgt der Anteil suchtpräventiver Zielsetzungen zwölf Prozent. 

Dagegen kommen die Forderungen, die die beiden anderen drogenpolitischen Säulen betreffen, auf viel höhere Werte: 32 Prozent für den Repressions- und sogar 56 Prozent für den Hilfebereich. Nach diesen Zahlen spielt offensichtlich die Suchtprävention eine eher untergeordnete Rolle in den drogenpolitischen Forderungskatalogen.
Damit ist aber noch nichts über die Qualität der suchtpräventiven Auseinandersetzung gesagt. Denn auch wenn sich die Landtage nur gelegentlich mit diesem Thema befassen, könnte es jedoch sein, dass diese Diskussionen besonders zielgerichtet und inhaltsbezogen geführt werden und einen hohen Konkretisierungsgrad in den einzelnen Aussagen besitzen. Deshalb wurden Plenarprotokolle auch nach inhaltlichen Gesichtspunkten ausgewertet.(5)
Dabei zeigt sich - entgegen der Ausgangsvermutung -, dass sich die Landespolitiker eher pauschal mit dem Thema Suchtprävention auseinandersetzen. Nur 19 Prozent aller suchtpräventiven Forderungen, die erhoben werden, beziehen sich auf konkrete Maßnahmen, die fortgesetzt oder eingeführt werden sollen (siehe Tabelle 1).

Bei den Zielen der Suchtprävention wird an aller erster Stelle die Stärkung der Lebenskompetenzen von Jugendlichen gefordert (56 Prozent). Mit welchen Mitteln und Methoden diese Zielsetzung im Einzelnen erreicht werden soll, wird von den Politikern meistens jedoch nicht erläutert. Unklar bleibt auch, wieso ausgerechnet die Suchtprävention zuständig sein soll für das Erreichen dieses allgemeinen pädagogischen Ziels, das für die Lebenschancen mitentscheidend ist. Eine solche generelle Zielsetzung ist so selbstverständlich, dass es nicht verwundert, wenn es darüber keine parteipolitischen Kontroversen gibt. Ein Zitat der ehemaligen niedersächsischen Sozialministerin Trauernicht unterstreicht dies:

„Meine Damen und Herren, ich meine, wir sind uns über alle Fraktionen hinweg einig, dass die Stärkung junger Menschen in ihren psychischen und sozialen Kompetenzen für die Suchtprävention entscheidend ist.“ 
Brigitte Trauernicht, SPD, Niedersachsen, 
Februar 2001

Die am zweit- und dritthäufigsten genannten Zielsetzungen sind ebenfalls eher genereller Natur: eigenverantwortlicher und gesundheitsbewusster Umgang mit Suchtmitteln (21 Prozent) und die Befähigung zum Leben ohne Suchtmitteln (15 Prozent). Auch hierüber existiert ein großer Konsens unter den Politikern. Erneut ist jedoch eine Fehlanzeige zu konstatieren, wenn nach den Maßnahmen geschaut wird, mit denen diese Ziele erreicht werden sollen.

Während die parteipolitische Auseinander- setzung im Hilfebereich im letzten Jahrzehnt durch die Konfliktlinie abstinenzorientierter versus akzeptierender Ansätze gekennzeichnet war und sich in diese im Pro und Kontra um einzelne Behandlungsmethoden ausdrückte, fand eine solche kontroverse Diskussion über die Suchtprävention nicht statt.

Auch wenn es um die strukturelle Ausrichtung der Suchtprävention geht, ist sich die Politik einig: Die Vertreter aller Parteien fordern eine „vorausschauende und längerfristige“ Präventions- politik, eine „koordinierte, vernetzte“ und „flächendeckende“ Suchtprävention sowie eine „früh einsetzende“ Präventionsarbeit, möglichst ab dem Kindergartenalter (siehe Tabelle 2). 

Etwas zugespitzt könnte formuliert werden, dass sich in keinem anderen Bereich der Suchtpolitik so viele sprachliche Allgemeinplätze finden lassen wie in der Suchtprävention. 

Die folgende Aussage einer Landespolitikerin soll diesbezüglich für sich sprechen:

„Für eine erfolgreiche Arbeit brauchen die Fachkräfte Planungssicherheit. Das heißt, dass Prävention als ein langfristiger Prozess begriffen werden muss. ... Um ein Drogenelend wie in anderen Bundesländern zu verhindern, benötigen wir ein gesamtpräventives Konzept für Mecklenburg-Vorpommern sowie eine koordinierte Vernetzungsstruktur im Land.“
Margret Seemann, SPD, Mecklenburg-Vorpommern, Mai 2000

Abschließend sei festgestellt, dass nur ganz selten Forderungen nach der Evaluation präven- tiver Maßnahmen erhoben werden (4 Prozent, siehe Tabelle 1) als wollte man gar nicht wissen, ob die eingesetzten Mittel und Methoden das halten, was versprochen wird. Dieses Ergebnis passt sich ein in das Bild der unspezifischen Debatte, die in den bundesdeutschen Landtagen über die Suchtprävention geführt wird.

Fazit und Diskussion Zusammenfassend kann festgehalten werden:

es wird in den Landtagen eher pauschal über die Ansätze und Ziele der Suchtprävention gesprochen;

konkrete Maßnahmen werden nur gelegentlich genannt; es findet so gut wie keine Diskussion über deren Sinnhaftigkeit statt (keine „best-practice“-Diskussion);

ganz selten wird die Frage nach der Qualität und Effektivität suchtpräventiver Arbeit gestellt;

es findet - anders als in anderen Feldern der Gesundheits- und Sozialpolitik - keine parteipolitische Kontroverse über den richtigen Weg in der Suchtprävention statt.

Demnach wird die Politik dem formulierten hohen Anspruch an die Suchtprävention in der konkreten suchtpolitischen Diskussion nicht gerecht. Dieser Befund dürfte aber nicht nur auf Deutschland zutreffen, sondern auch für andere EU-Staaten gelten. So wurde jüngst in einer Bestandsaufnahme der Europäischen Beobachtungsstelle für Drogen und Drogensucht festgestellt, dass sich in der Suchtprävention viel weniger Politiker für beispielhafte Praktiken engagieren als bei kontroversen Drogenthemen (E.B.D.D. 2002). In diesem Papier werden die politischen Entscheidungsträger dazu aufgefordert, die positive öffentliche Meinung über die Suchtprävention zu nutzen, um den Rahmen dafür zu schaffen, dass Maßnahmen durch Standards, Qualitätskriterien und Evaluationen weiterentwickelt werden können.

Drogenpolitische Debatten in Politik und Öffentlichkeit sind oft geprägt von geringer fachlicher Kompetenz und hoher ideologischer Aufladung. Selbst wenn der Debatte über Suchtprävention dies nicht unterstellt wird, so bleibt erklärungsbedürftig, warum der politische Diskurs so allgemein und außerhalb des Parteienstreites gehalten wird. Oder anders formuliert: Gibt es rationale politische Gründe, warum in der Prävention politisch anders verfahren wird als in den Bereichen der Repression und Hilfe? Folgende Faktoren könnten hierbei eine Rolle spielen:

Suchtprävention genießt in der Bevölkerung ein positives Image; deshalb kann schon über das Erheben pauschaler Forderungen Zustimmung und Legitimität hergestellt werden. Der bisherige Umgang der Politik stellt eine einfache und bequeme Art der Legitimationsbeschaffung dar, von der jede Partei profitiert.

Dem entspricht der Charakter einer eher globalen politischen Steuerung in diesem Bereich - sie beschränkt sich auf die Koordination und Bereitstellung der Mittel. Dies entlastet die Politik von dem Nachweis spezifischer Wirksamkeit und befördert eine ebenso allgemeine wie unverbindliche Diskussion über Strukturen, Aufgaben und Ziele von Suchtprävention.

Da über die Wirkungen vieler Präventionsmaßnahmen wenig bekannt ist, und weil der politische Wille nicht gerade ausgeprägt ist, dies auch wissen zu wollen, kann sich die Politik einer rationalen Diskussion über die Relation von Mitteleinsatz und Zielerreichung entziehen. Der Einsatz der Mittel für Prävention bestimmt sich daher nach politisch-legitimatorischen Kriterien und nicht nach fachlichen Gesichtspunkten, welcher Aufwand notwendig wäre, um welche Ziele tatsächlich erreichen zu können.

Je unbestimmter die Mittel-Ziel-Relation gehalten werden kann, desto allgemeiner und unrealistischer können die Ziele formuliert werden und desto besser kann die Diskussion über den Mittelaufwand - kostensparend - abgekoppelt werden.

Die Strategie der Politik im Präventionsbereich hat also einen doppelten Gewinn: Sie verbessert die allgemeine Legitimation der Parteien und es kostet nicht allzu viel.

Diese Thesen sollen zur weiteren Diskussion anregen. Festzuhalten ist aber in jedem Fall, dass in der Politik bisher mehr Wert auf die Legitimität als auf die Effektivität der Suchtprävention gelegt worden ist. Dieses Ungleichgewicht kann beseitigt werden, in dem die Politik zukünftig einlösbare und realistische Zielsetzungen für die Suchtprävention formuliert und damit wegkommt von ihrem „legitimatorischen Pathos“.

Jens Kalke

Literatur:

E.B.D.D. (2002): Bestandsaufnahme der Europäischen Beobachtungsstelle zur Suchtprävention, Briefing 5.
Kalke, Jens (2001): Innovative Landtage. Eine empirische Untersuchung am Beispiel der Drogenpolitik, Wiesbaden. 

(1) Hierzu steht im Kontrast, dass die Politik der Suchtprävention weit weniger Gelder zur Verfügung stellt als dem Hilfebereich.
(2) Die wichtigsten Typen von Drucksachen sind: Gesetzesentwürfe, Anträge, Große und Kleine Anfragen, Berichte der Ausschüsse und Mitteilungen der Regierung. In den Plenarprotokollen werden die Reden der Parlamentarier im Wortlaut festgehalten.
(3) Plenarprotokolle: Bayern, Baden-Württemberg, Bremen, Hamburg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen.
Drucksachen: Baden-Württemberg, Berlin, Hamburg, Nordrhein-Westfalen.
(4) Insgesamt wurden 1.230 Drucksachen von vier Landtagen aus dem Zeitraum 1968-1997 ausgewertet.
(5) Insgesamt wurden in den Plenarprotokollen der acht Landtage 39 Debatten (mit 59 Redner/innen) zum Thema Suchtprävention gefunden. Bei 6 von ihnen ging es schwerpunktmäßig um die Suchtprävention; bei 15 war diese Thematik eingebettet in eine drogenpolitische Aussprache und bei 18 Debatten wurde die Suchtprävention im Zusammenhang mit anderen Themen diskutiert (z.B. Jugendpolitik, Kriminalitätspolitik).
(6) Diese Zahlen stammen aus der Analyse der Drucksachen. Es kann davon ausgegangen werden, dass sich die Inhalte der Plenarprotokolle und der Drucksachen nicht groß voneinander unterscheiden, da ein Großteil der Drucksachen in Plenum behandelt wird und sich von daher in den Plenarprotokollen niederschlägt.
(7) Mit dieser begrifflichen Kategorie sind Forderungen nach „Vernetzung“, „flächendeckenden Ausbau“ oder „Langfristigkeit“ der Suchtprävention gemeint. Diese Kategorie ist nicht zu verwechseln mit dem Begriff der „Strukturellen Prävention“.
(8) In der Kategorie „Präventionsansätze“ befinden sich Forderungen wie „zielgruppenspezifische Maßnahmen“, „Einbeziehung der Eltern“, „strukturelle Prävention“.

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